抗日战争初期，中共山东党组织就在胶东的蓬莱、黄县、掖县，在冀鲁边区的乐陵、庆云、南皮，在鲁西北的冠县、馆陶、丘县等地相继建立了抗日民主政权。但由于当时党的工作刚转入公开的武装斗争，对政权建设的意义认识不足，因此，政权工作是薄弱的。一方面由于当时山东党组织，对于坚持独立自主原则和建立政权重要性的认识不足；另一方面也由于国民党方面于学忠、沈鸿烈等人的种种阻挠，因而在我军控制的地区，没有适时地放手建立政权。1939年夏，日军大“扫荡”，国民党地方政权纷纷垮台，直到这时，中共山东分局才遵照中共中央的指示，要求各地普遍建立政权。从此，各地冲破国民党顽固派的阻挠和破坏，纷纷建立抗日民主政权。至1939年下半年，全省各地的抗日民主政权便蓬勃发展起来，并围绕着政权建设开展了反投降、反分裂、反倒退的斗争。

一、大会召开前的山东抗日民主政权建设

　　联合大会召开之前，根据当时的形势，建立政权工作主要采取了三种形式。一是在根据地内条件成熟的地方，迅速建立人民自己的完全民选的政权；二是在敌占区建立两面政权；三是促使国民党控制的政权实行民主化。第一种形式是主要的，也是普遍的。
　　鲁中方面。1939年6月，在中共山东分局和山东军政干校干部、学员帮助下，分局驻地沂水县建立了第一、第二、第三、第四、第五区抗日民主政权，其他县也建立起一批区、乡、村政权。10月，分局将沂水划分为北沂蒙、南沂蒙两县。12月，南沂蒙县联防办事处成立，何方宏任主任，1940年3月，改为沂南行署（县级）。这是鲁中沂蒙区第一个县级抗日民主政权。1940年1月，北沂蒙联防办事处成立，江海涛任主任，3月，改建为沂水县抗日民主政府，江海涛任县长。1940年，在鲁中还先后建立了临朐县抗日民主政府（县长冯少白）、沂（水）临（沂）费（县）边联办事处（主任尚明）、蒙阴县抗日民主政府（县长杨荆石）、费北行署（主任陈克。县级）。
　　滨海方面。滨海区的抗日民主政权，于1940年开始建立。2月，中共山东第一区委及八路军山东第一军区机关进入滨海区。在区党委帮助下，3月，成立了日照、莒县两县抗日民主政府，刘鸿若任日照县县长，谢辉任莒县县长。1940年12月，莒县、日照、临沂、赣榆4县人民代表大会在莒南县坪上召开，选举产生了莒日临赣4县联合办事处，谢辉任主任，不久，改称为滨海各县行政联合办事处。这是继鲁南区专署第一行署后又一个地级政权机构。
　　鲁南方面。在八路军主力第一一五师进入鲁南以前，鲁南没有中共直接领导的抗日民主政权，具有县政权性质的临（沂）郯（城）费（县）峄（县）4县联合办事处，虽然有共产党员参加，但属于统战性质的产物，名义上仍属于国民党第三区专员张里元系统。第一一五师到抱犊崮山区后，遵照中共中央“在可能条件下，大放县长、区长乃至专员”的指示，积极帮助鲁南党组织抓紧发动群众、建立政权的工作。首先派出峄县工作委员会，与峄县县委书记纪华一起，于1939年11月组建起峄县抗日民主政府，接着又成立了全县6个区乡的政权。此后，第一一五师帮助地方党组织将峄县建政经验推广到全鲁南，于1940年，建立了郯城县抗日民主政府（1月，县长翟新亚）、郯东北办事处（1月，主任王卓人，7月改建为苍马办事处，后又改为临沭县抗日民主政府）、费县抗日民主政府（2月，县长韩文一，9月改建为费南县抗日民主政府）、临沂县抗日民主政府（3月，县长丁梦孙）等县级政权。
　　1940年上半年，中共中央发出关于召开参议会、成立“三三制”抗日民主政权的指示以后，中共鲁南区委在第一一五师帮助下，开始筹备鲁南抗日人民代表大会和鲁南参议会。第一一五师政委兼鲁南军政委员会书记罗荣桓，与区党委和鲁南各界人士，共同商定人事安排和会议日程，并亲自选定会址，安排警戒。 1940年6月11日，鲁南抗日人民代表大会在第一一五师驻地附近的费县臼子峪正式召开，罗政委在会上作了抗日民主政府性质和任务的报告。大会按照“三三制”原则，选举产生了鲁南参议会和鲁南专员公署，彭畏三任参议长，于化琪任专员。专署建立后，即着手筹建下属行署。同年8月，召开了临沂、郯城、邳县、赣榆、东海5县参议会及各界代表会议，选举产生了鲁南参议分会和鲁南专署第一行署，张问三任参议长，王永福任副参议长，张策平任行署主任。同年底，因形势变化该行署撤销。鲁南专署是沂蒙山区成立最早的战略区级抗日民主政权，鲁南专署第一行署是成立最早的地级抗日民主政权。
　　随着共产党领导的八路军对日作战和反国民党顽固派、投降派斗争的胜利，山东各区发动群众、组织群众、建立政权等各项工作都进一步开展起来。适应形势发展的需要，山东联合大会于 1940年在临沂青驼寺召开。

二、联合大会的胜利召开

　　1940年7月26日至8月26日，山东省国大代表复选大会，山东省民主总动员委员会成立大会，山东省工、农、青、妇、文化界总会成立大会，山东省各界救国联合会成立大会的联合大会在沂（水）临（沂）边的青驼寺召开。出席这次大会的有鲁西、胶东、鲁南、鲁北各地试选、初选的国大代表，各地区的工、农、青、妇、文动员委员和各团体的代表共300余人。其中有国民党员、共产党员、抗协会员；有耆老名流和群众领袖；有前清的举人、廪生、秀才；有现代的博士、硕士、学士；有众望所归的士绅名宿；有趼手趼足的工人、农民；有鬓发斑白的抗战老人；有朝气蓬勃的青年男女。他们肩负着全省人民的重托，冲破了敌人的封锁，经历了艰难险阻，长途跋涉，聚集在青驼寺。不同的口音，不同的风度却融贯着一个坚定不移的共同信念：他们代表着山东人民的意志，要在这次大会上，奠定下团结抗战、争取最后胜利的基础。
　　大会开幕仪式在高唱《义勇军进行曲》和《大会会歌》的歌声中开始。大会筹备负责人、中共山东分局秘书长霍士廉宣布大会开幕。代表们一致通过了大会主席团名单：名誉主席为毛泽东、林森、朱德、蒋介石等18人；大会主席团由范明枢、朱瑞、黎玉等17人组成。
　　大会主席团主席、进步人士范明枢致开幕词，报告中说明了大会是山东人民三年来抗日与民主斗争的成果，是克服目前危机的有力武器。报告着重讲到三点：（1）现在是抗战的第四个年头，也是一个非常困难、非常危险的抗战年头。我们面前有两条政治路线的斗争，一是坚持抗战，一是妥协投降。我们相信已经觉醒了的中华民族的进步力量，一定能联合所有的抗战人民，克服一切困难，打败日本侵略者，取得全民族的彻底解放。（2）我国抗战三年越打越强，一方面应归功于我们中华民族的伟大精神和孙中山先生的革命理想和三大政策，而国民党和共产党两个大党的合作，更是重要的原因。今天，正当抗战空前危险的时候，我们只有坚决维护国共两党的亲密合作，团结到底，抗战到底，才能争取中华民族的彻底解放。（3）灭亡中国，是日本侵略者的一贯政策。现在他们借欧洲大战，对中国大施“诱降”、“劝和”。这是妄图灭亡中国更阴险毒辣的手段之一，我们中国人，不论男女老少，都要抱定打败日本的决心，向着团结进步的路子走。
　　随后在山东共产党、抗协、八路军、自卫军代表的讲话中，都表达了对大会热烈的拥护与希望。会上还宣读了各地送来的部分贺信。虽然这只是那几百封贺信中的几封，但它却表达了全山东各地群众团体、政府机关对大会的诚意的祝贺。正如中共中央山东分局和八路军代表黎玉在会上的讲话所指出的：“今天的大会，确实是伟大的，是山东空前的伟大，是山东空前历史意义的伟大。”的确，这在中国历史上恐怕也算是空前的壮举了。

三、大会的主要内容

　　第一，取得了国大复选的胜利，选举产生了参议会、战工会。 7月31日，大会进行了国大代表的复选。于学忠、朱瑞、张经武等军政首领，亓养斋、范明枢等众望所归的老前辈，郭英、张天民等工农出身的群众领袖，还有几位抗战前的专员、县长、律师、医生……都在3800万人意愿之下当选为国大代表。复选结果立即电告国民党中央，力争出席国民代表大会。
　　为了推进山东民主政治，团结抗日，大会随后通过了一个有历史意义的决议：成立山东省临时参议会。投票选出了山东省参议会参议员和候补参议员，正式参议员49人，候补参议员29人。
　　大会还决议成立山东战时工作推行委员会。因为政治形势的发展、抗日民主政权的普遍建立和各种战时工作急剧的发展，要求有一个统一的有力的推行与领导一切的战时工作机关。所以在山东人民代表大会上通过了这一重大决议，并推选建立山东抗日根据地的战士，及对于军政财教等工作富有经验的专家来担任新组织的领导工作，如首席组长兼政治组长黎玉，老国民党员、山东国民党抗敌同志协会的领导人李澄之等。战工会充分体现了统一战线的精神，成为新阶段坚持山东省抗战的坚固堡垒。经过几天热烈的讨论，大会通过了山东省战时施政纲领和战工会、参议会的组织章程及许多抗战的法令。《山东省战时施政纲领》共分12条：
　　（1）拥护国共长期合作，拥护抗日民族统一战线，拥护抗战建国纲领，拥护抗战到底、团结到底的国策；坚决反对投降、分裂、倒退的言论行动，反对一切反共反八路军反进步力量的阴谋，坚决领导全省民众、抗日军队，坚持敌后游击战争，创建并巩固山东抗日根据地。（2）根据三民主义与抗战建国纲领，实施民主政治。（3）实行民生主义，改善人民生活。（4）努力进行战时财政经济建设。（5）普遍实施民主教育，发展文化事业，培养专门人才。（6）积极发展群众抗战之伟力，普遍组织各种救国职业团体。（7）广泛武装民众，开展群众性的游击战争。（8）提高工农社会政治地位及文化水平，大量培养与提拔工农干部。（9）提高妇女社会地位和政治经济地位，改善妇女生活，解放封建压迫。（10）切实扶持培养青年。（11）厉行锄奸政策，加强锄奸教育，发动锄奸斗争。（12）加强健康教育，逐渐建立卫生保健制度。这些纲领和法令，都是山东民主政治推行的基础和准则。
　　第二，成立了山东各救总会，山东总动委会，职工、农救、青救、妇救总会。8月6日，各界代表分别于早晨、中午和下午召集会议，选举执行委员会，成立领导机构。山东妇救总会在晨光中举行成立大会，民主选出执行委员27人，常务委员9人；山东省青救会在朝霞中举行成立大会，民主选出执行委员29人，候补委员2人；山东省职工抗日联合总会，在早晨6时举行成立大会，民主选出执行委员21人，常务委员3人；山东省农民救国总会也于早晨6时举行成立大会，民主选举执行委员21人，常务委员5人；山东省总动员委员会于上午隆重成立，民主选出执行委员65人，候补执委20人；山东文化界救亡协会总会下午4时举行成立大会，选举执委25人，候补委员5人。8月17日，山东省各界救国联合总会（简称各救总会）成立，选出执行委员23人，常务委员7人。
　　第三，工作报告。工作报告是这次大会的主要议题。连续数天的政治报告，使长期埋头苦干的代表满足了自己的欲望，也更明确地确定了大会共同的政治目标：团结到底，抗战到底！
　　八路军第一纵队政治委员、中共山东分局书记朱瑞的政治报告《从国际到山东》，共分三大部分：（1）世界形势是革命和战争；（2）中国抗战局势；（3）抗战的山东。报告对国际形势及我国抗战以至山东抗战的分析极为详尽。最后特别提出号召，希望代表带回各地，传达给3800万民众，更希望所有到会代表与全省人民一致担负起这些任务来，即帮助与发展进步力量，帮助与发展共产党八路军，帮助与发展进步国民党、抗敌协会和抗敌自卫军，打击一切坚决投日反共的分子，争取与团结一切抗战力量。黎玉《论山东目前投降与反投降的斗争》的报告指出，投降与反投降是山东目前的新形势和主要的斗争，特别强调应该大力做好中间势力的工作。鲁南总动委员会副主任兼国民抗敌自卫军政治委员李澄之先生的报告《宪政与民主》，对宪政与民主的认识及新民主主义的宪政和宪政运动中几点具体问题分别加以详细论述。各行各业的领导人也在会上作了重要的讲演和报告。首先是李竹如先生的报告《战斗中的山东人民》，对三年来的群众工作作了总结，并指出今后的任务方针。接着是工、农、青、妇、文、动……几个报告持续了10天的时间。在这些报告里有一些近于奇迹的故事，有着惊人的统计数字，有着丰富的经验教训。从这里可以了解到山东人民是怎样在斗争着。
　　历时一个月的联合大会，成立了山东省民主总动员委员会，山东省妇女救国会，山东文化界救亡协会总会；选举成立了全省统一的权力机关——山东省战时工作推行委员会。山东省统一的抗日民主政权的建立，标志着山东抗日根据地正式形成。在一个省的范围内建立抗日根据地，这在全国是唯一的。
　　这次会议总结了抗战三年来各方面的工作，确定了今后的方针任务，建立了省级领导机构，为巩固和发展抗日民主根据地，贯彻执行党的各项政策，进一步深入发动和依靠全省广大人民群众，迎接新时期的艰苦奋斗，起到了极为重要的作用。
　　山东统一的抗日民主政权建立后，遵照中央的指示，在各级民主政权中坚持实行了“三三制”原则，初步进行了民主选举，团结各抗日阶级、阶层共同进行抗战；积极支援部队、支援战争；实行优待抗日军人家属、烈士家属和荣誉军人政策，对贫苦抗属烈属，实行代耕代种，优先贷款贷种。党政军民机关人员节日登门访问，送光荣牌、挂光荣灯等；密切军政、军民关系；实行民主制度，保障人民抗日民主权利，严厉镇压汉奸特务，铲除日军势力，伸张民族正气；实行累进税制度，公平合理负担救国公粮，废除国民党政府的一切苛捐杂税，使人民负担较战前减轻一半；逐步开展了减租减息运动，发放工农业贷款，发展生产，改善人民生活；初步实施新民主主义文化教育，成立了若干中小学校和夜校、冬学、识字班、俱乐部，使广大人民群众受到了政治教育和文化教育。
　　1940年9月2日，山东省临时参议会审议通过了省战时工作推行委员会的《山东省战时施政纲领》。随着省战时工会颁布的一系列抗日民主政策、法令在全省各战略区得到推行，政权建设得到进一步加强。到1940年底，山东108个县中，有抗日民主政权的已达79个，占2／3强；同时建立了10个专员公署和2个主任公署，辖1900万人口。1941年4月，省战工会还决定划小行政区域，增多行政单位，减少行政层次。从1939年冬至1941年冬的两年时间里，是山东抗日民主政权建设迅速发展的黄金时代。
　　山东省统一的抗日民主政权的诞生和各级抗日民主政权的成立是一件有历史意义的大事件，它标志着共产党领导的人民力量大大发展，对支援抗日战争发挥了重大的作用。